80% de cumulards : pourquoi chez nous ?

Avec plus de  80% de parlementaires cumulards,  la France se situe dans une classe à part en matière de cumul des mandats, avec une moyenne plus de deux fois supérieure à celle des autres pays européens. Comment s’explique une telle différence ? Pourquoi, chez nous, le cumul des mandats atteint-il de telles proportions ?

«  Il n’y a qu’en France que l’on voit cette situation » affirmait Lionel Jospin la semaine dernière à l’antenne d’Europe 1. Depuis que le débat sur le cumul des mandats est lancé, une expression est sur toutes les lèvres : « l’exception française ».Mais quelle est-elle cette exception française ? Pourquoi et surtout en quoi la France est-elle un cas à part en matière de cumul des mandats ?

Une comparaison internationale peu aisée 

Pour parler d’exception française, faut-il encore pouvoir comparer les situations de cumul au niveau international, notamment en Europe. Si, nombres de journalistes ou politiques se sont lancé dans la comparaison des pratiques entre pays, il faut savoir rester prudent vis à vis des données chiffrées avancées qui ne sont souvent ni fiables, ni à jours.  Seule l’obligation de déclaration et de publication des cumuls exigée par certains pays, comme l’Allemagne, permet de connaître la véritable étendue du phénomène. Or dans beaucoup d’Etat, dont la France, la transparence en la matière laisse à désirer et aucune donnée n’est officiellement centralisée et diffusée. Pour comparer, ne considérer que les données chiffrées s’avère donc insuffisant et il faut regarder du côté des institutions et de l’organisation politique des territoires pour vraiment comprendre ces « 80% » qui aujourd’hui nous étonnent tant. Selon le chercheur Laurent Bach, qui s’est penché sur la question du cumul des mandats, trois points sont à retenir pour mieux comprendre « l’exception française » : la législation, le système électoral et l’organisation territoriale.

Absence de législation

Du côté de la législation d’abord :  « partout ailleurs qu’en France, il est selon la loi, interdit de diriger une région ou son équivalent tout en siégeant au parlement ». Il faut noter, toutefois, que dans certains pays fédéraux, comme l’Allemagne, ou régionalisés comme l’Espagne, la pratique de certains cumuls est autorisée malgré la loi. Cette entorse trouve sa justification dans l’organisation particulière des pouvoirs publics de ces pays, dans laquelle les régions jouent un rôle essentiel. Il s’agit de ne pas remettre en cause l’organisation du territoire avec le principe de non cumul. Ainsi certains des 58 sénateurs espagnols désignés par les communautés autonomes ont aussi conservé leurs mandats régionaux (dans les communautés autonomes) et les membres du Bundesrat, deuxième chambre parlementaire allemande, siègent en qualité de ministres des Etats fédérés – les Länders . Malgré tout la pratique du cumul dans ses pays, qui pourtant se justifie, reste minoritaire alors que la France, où selon le degré de décentralisation la pratique ne serait en rien ne justifiée, a la propension la plus élevée de députés-maires en Europe. Même en Wallonie en Belgique, qui, exception dans le paysage européen, a autorisé dans sa législation le cumul d’un mandat parlementaire wallon avec un mandat exécutif territorial –  pour « conserver un lien directe avec la réalité locale » – on ne compte pas autant de « députés-maires ». Enfin, il est deux pays en Europe, qui eux aussi font figures d’exception, où en dépit de l’absence de législation, la pratique du cumul des mandats est inexistante : la Grande-Bretagne et les Pays-Bas. Il n’existe donc pas forcement de relation stable et univoque entre le degré de cumul et la rigueur d’une législation.

Le système électoral  et partisan

Outre l’absence de législation, l’excessive pratique du cumul entre les mandats nationaux et locaux s’explique aussi selon le système électoral français : « le système électoral et partisan encourage les députés à développer une relation personnelle avec les électeurs, dans le cadre d’un territoire précis » explique Laurent Bach et « la construction d’un capital politique individuel nécessite un investissement personnel ». Ceci qui expliquerait pourquoi les élus tiennent à rester fortement ancrés au niveau local.

L’organisation territoriale et la place du maire

Enfin, la France se différencie des autres pays européen vis-à-vis de la place donnée aux maires, élus les plus appréciés des Français, alors même que l’échelon communal dans notre pays dispose d’attributions et de pouvoirs beaucoup moins importants que dans d’autres pays européens. « Il y a en effet dans notre pays, comme en Italie et en Espagne, une personnalisation du mandat de maire plus poussée qu’ailleurs et qui le rend très prestigieux. […]Dès lors, même si le maire est en France une personnalité forte, il doit s’inscrire dans l’espace politique national pour donner  l’impression d’un certain pouvoir et garder la confiance de ses électeurs»  souligne Laurent Bach, « c’est pourquoi il n’est pas surprenant que les hommes politiques  soient tentés, voire « obligés » par leur parti, de cumuler les mandats. »

Voilà quelques pistes qui nous permettent d’éclairer cette « exception française » et s’il ne faut céder, comme le dit Laurent Bach, aux « fantasmes sur le comportement  du personnel politique français, souvent vu comme uniformément cumulard alors que la pratique serait inexistante ailleurs », il faut savoir interroger la raison et la légitimité de ces pratiques dans notre système actuel.

Elisa Brinai

Pour plus d’informations:

Lire le rapport de Laurent Bach, Faut-il abolir le cumul des mandats ?, Cepremap, mai 2012

Lire  le rapport du Sénat, juillet 2012 :  étude comparée sur le cumul des mandats dans sept pays européens : Allemagne, Belgique, Espagne, Italie, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Portugal.

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